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Rechtsschutz VerwVollstreckung

“Rechtsschutz im Verwaltungsvollstreckungsverfahren”

 “Verwaltungsrundschau” 2004, 253 ff.

im Anschluß an den Aufsatz

“Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht”

Soweit im nachfolgenden Text auf Fälle verwiesen wird, handelt es sich um die in diesem Aufsatz besprochenen Fälle 1 — 5.

Gliederung

A. Rechtsschutz gegen den sog. Grundverwaltungsakt

B. Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz

C. Rechtsschutz gegen die Kostenfestsetzung wg. der Kosten einer Ersatzvornahme

Fussnoten

 

 

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass im Verwaltungsvollstreckungsverfahren immer Rechtsschutzmöglichkeiten wg. § 40 I VwGO bestehen, unabhängig davon, ob ein Verwaltungsakt oder ein Realakt der Behörde angegriffen wird 1.

Wie nachfolgend dargelegt ist dabei maßgeblich, ob Rechtsschutz gegen den der Verwaltungsvollstreckung vorausgegangenen sog. Grundverwaltungsakt begehrt wird oder ob „nur“ eine dem Grundverwaltungsakt nachfolgende Vollstreckungsmaßnahme angegriffen wird.

A. Rechtsschutz gegen den sog. Grundverwaltungsakt

I. Unproblematisch ist der Fall, dass auf den Widerspruch des Adressaten des Grundverwaltungsaktes (der Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsaktes erhebt), der noch nicht mit einer Androhung gemäß § 20 II VwVG versehen ist (§ 2 Nr. 1 VwVG), dieser Grundverwaltungsakt entspr. § 113 I 1 VwGO durch das Gericht (oder in analoger Anwendung der Vorschrift durch die Widerspruchsbehörde (2)) aufgehoben wird.

1. Der Verwaltungsakt ist unwirksam, § 43 II VwVfG, und eine spätere, sog. “isolierte” Androhung  (3) kommt wegen Fehlens eines Vollstreckungstitels zum Zeitpunkt einer späteren Androhung nicht mehr in Betracht, d.h. Vollstreckungsmaßnahmen dürfen nicht mehr eingeleitet werden (4).

2. Hat die Behörde trotzdem eine Androhung verfügt, so erledigt sich diese und entfaltet keine den Schuldner belastende Wirkung (5).

3. Dabei kommt es immer wieder zur sog. “faktischen” Vollziehung eines Verwaltungsaktes, d.h. die Behörde vollstreckt unter Missachtung der bestehenden aufschiebenden Wirkung des (nicht offensichtlich unzulässigen) Widerspruchs (6). Der voläufige Rechtsschutz in diesen Fällen ist gesetzlich nicht geregelt (7), er richtet sich nach § 123 V VwGO i.V. mit § 80 V VwGO auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung (8).

II. Der Grundverwaltungsakt kann vollstreckt werden, weil ein gegen ihn gerichteter Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat, § 2 Nr. 2 VwVG (ein sog. Vollstreckungstitel liegt vor).

1. In diesen Fällen (also Entfallen der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen diesen Verwaltungsakt kraft Gesetz oder wg. Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Behörde, siehe § 4 III 4 VwVG) kommt es regelmäßig zu Eilverfahren gegen den Grundverwaltungsakt, insbes. gemäß § 80 V beim Verwaltungsgericht. Diese Grundverwaltungsakte sind dann regelmäßig auch mit der Androhung eines Zwangsmittels verbunden, § 20 II VwVG 9.

2. Der Widerspruchsführer wendet sich in diesen Eilverfahren regelmäßig sowohl gegen den Grundverwaltungsakt (in Form des Vollstreckungstitels) als auch gegen den Verwaltungsakt „Androhung”, der auf dem Grundverwaltungsakt „aufbaut” (10).

a) Es werden also 2 Verwaltungsakte angegriffen und stufenmäßig geprüft, vorab der Grundverwaltungsakt in Form eines Vollstreckungstitels, anschließend die darauf basierende Androhung.

b) Ist die Grundverfügung, die zuerst geprüft wird, rechtmäßig, kann trotzdem die Androhung rechtswidrig sein  11.

c) Erweist sich die Grundverfügung als rechtswidrig (und ist deshalb gemäß § 113 I 1 VwGO aufzuheben, weil auch eine Rechtsverletzung vorliegt), so gilt dies auch für die „akzessorische“ Androhung 12 (§ 2 a I 2 VwVG).

III. Im Jahre 1981 entschied das VG Münster durch Urteil 13 einen Rechtsstreit, dem folgender Sachverhalt zugrunde lag:

Die Behörde (Beklagte) vorverlegte mit sofort vollziehbarer Ordnungsvertügung vom 7.9.1979 die Sperrzeit für die Schankwirtschaft des Klägers (Anm.: die Behörde verkürzte also die Öffnungszeit der Gaststätte) auf 23 Uhr und drohte ein Zwangsgeld an (Anm.: ein Vollstreckungstitel lag vor, § 2 VwVG, die Behörde konnte also eine sog. unselbstständige Androhung anschließen, § 20 II VwVG). Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein.

Noch vor Erlass des WiderspruchsbescheideS erließ die Behörde Zwangsgeldfestsetzungen. Der Kläger zahlte sämtliche Zwangsgelder, legte jedoch gegen alle Festsetzungen Widerspruch ein.

Die Widerspruchsbehörde wies den Widerspruch gegen die Grund-verfügung (Anm.: Sperrzeitverkürzung) zurück.

Danach erging (Anm.: nachdem der Kläger einen Eilantrag nach § 80 V VwGO gestellt hatte) am 24.4.1980 ein Gerichtsbeschluss, durch den die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Grund-verfügung wiederhergestellt wurde. Die Klage gegen die Grundverfügung wurde später (Anm.: im sog. Hauptsacheverfahren) durch übereinstimmende Erklärungen erledigt.

Das Rückzahlungsbegehren des Klägers bezüglich der gezahlten Zwangsgelder und die Widersprüche des Klägers gegen die Zwangsgeldfestsetzungen wies die Behörde zurück. Dagegen klagte der Kläger.

1. Die Klage hatte Erfolg:

„Die angefochtenen Zwangsgeldfestsetzungen sind rechtswidrig, da zum Zeitpunkt ihres Erlasses die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Verwaltungszwang nicht vorlagen. Sie ermangelten zu diesem Zeitpunkt einer unanfechtbaren bzw. sofort vollziehbaren Grundverfügung nach § 55 1 VwVG NW (Anm: in Sachsen § 2 VwVG). Die mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung versehene Ordnungsverfügung stellt keine ausreichende Grundverfügung für die fraglichen Zwangsgeldfestsetzungen dar, weil ihr durch den Beschluss der Kammer die Vollziehbarkeit rückwirkend wieder genommen worden ist.

Der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch das Gericht kommt ... Rückwirkung zu, soweit im Beschluss nichts anderes bestimmt ist... . Da die gerichtliche Entscheidung nach § 80 V 1 VwGO und die in § 80 I VwGO geregelte aufschiebende Wirkung von Widerspruch bzw. Klage abzielt, muss auch ihr, sofern nicht etwas anderes im Beschluss bestimmt ist, grundsätzlich die gleiche Wirkung zukommen. Der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs gemäß § 80 I VwGO kommt jedoch rückwirkende Kraft auf den Zeitpunkt des Erlasses des beschwerenden Verwaltungsaktes zu. Dies muss aus dem Zweck der aufschiebenden Wirkung gefolgert werden. Andernfalls wäre jeder belastende Verwaltungsakt trotz aller Rechtsbehelfe zumindest während einer kurzen Zeitspanne verbindlich und vollziehbar. Dem Gerichtsbeschluss gemäß § 80 V 1 VwGO, der den Regelfall des § 80 I 1 VwGO (Anm.: aufschiebende Wirkung) wiederherstellt oder anordnet, kommt demnach ebenfalls stets dann, wenn nicht Gegenteiliges ausdrücklich vermerkt ist, Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes und nicht lediglich auf den Zeitpunkt der Erhebung des Widerspruchs oder der Klage zu.

Dies gilt völlig unabhängig davon, ob der Verwaltungsakt bereits vollzogen ist oder nicht. Die Vollziehung steht insofern unter dem Vorbehalt der aufschiebenden Wirkung durch die Einlegung des Rechtsbehelfs bzw. der Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch Gerichtsbeschluss gemäß § 80 I 1 VwGO  Jeder angefochtene Verwaltungsakt, der nicht aufgehoben wird, wird einmal unanfechtbar. Bezogen auf den Zeitpunkt des Einsatzes von Verwaltungszwang wirkt dies nur für die Zukunft. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vollstreckungsaktes ist allein maßgeblich, ob im Zeitpunkt des Erlasses der Vollstreckungsverfügung eine unanfechtbare bzw. sofort vollziehbare Grundverfügung vorlag (Anm.: Vollstreckungstitel)...

Der Beklagte (Anm.: die Behörde) ist aus dem Grunde der Vollzugsfolgenbeseitigung zur Rückzahlung der auf die aufgehobenen Ordnungsverfügungen gezahlten Zwangsgelder verpflichtet.

Als materiell-rechtlicher Anspruch leitet sich der Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch, der vorliegend auf (Rück-)ZahIung gerichtet ist, aus dem Rechtsstaatsprinzip sowie den Freiheitsgrundrechten her und findet in § 113 I 3 VwGO eine Regelung seiner (vereinfachten) prozessualen Verwirklichung...

Gegen die Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags auf Vollzugsfolgenbeseitigung kann auch nicht geltend gemacht werden, der Kläger habe im Verfahren nach § 80 V VwGO gegen die sofortige Vollziehung der Grundverfügung darauf drängen müssen, dass das Gericht gemäß § 80 V VwGO eine Aufhebung der bereits erfolgten Vollziehung anordnet. Zwar ist es zutreffend, dass die rückwirkende Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Grundverfügung nicht notwendig bedeutet, dass die Verwaltung immer auch deshalb schon zur Rückgängigmachung bereits erfolgter Vollziehungsmaßnahmen verpflichtet ist. Ob und in welchem Umfang eine erfolgte Zurückziehung rückgängig zu machen ist, liegt in (entspr.) Anwendung des § 80 V 3 VwGO vielmehr im Ermessen der Behörde bzw. des Gerichts.

Eine derartige Anordnung ist im damaligen Verfahren nach § 80 V VwGO vom Gericht nicht getroffen worden. Damit ist aber noch keine Vorentscheidung darüber getroffen, ob die bereits zu jenem Zeitpunkt erfolgten Vollziehungshandlungen auch nicht mehr im Hauptsache-Verfahren rückgängig gemacht werden können. Mit der Anordnung der Aufhebung der Vollziehung steht dem Gericht nach § 80 V 1 VwGO lediglich eine zusätzliche Möglichkeit zu Gebote, über die Aussetzung der sofortigen Vollziehung hinaus die Beseitigung der Vollzugsfolgen schon im Rahmen der Eilentscheidung anzuordnen. Wird von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht, so ist damit nicht ausgeschlossen, aufgrund des durch § 113 I 3 VwGO daneben gleichwertig eingeräumten Antragsrechts, den Folgenbeseitigungsanspruch im Hauptverfahren gegen die Festsetzung des Zwangsmittels oder auch nach rechtskräftiger Aufhebung der Rechtsgrundlage der Vollzugshandlung (Anm.: Vollstreckungstitel) in einem selbstständigen Prozess geltend zu machen.

Da die Zwangsgeldfestsetzungen, die die Rechtsgrundlage für das Behaltendürfen des Zwangsgeldes darstellen, aufgehoben worden sind und eine Rückzahlung auch rechtlich und tatsächlich möglich ist, ist der Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch begründet. Die Rechtskraft der die Aufhebung der Zwangsgeldfestsetzungen treffenden Entscheidungen braucht wegen der Regelung in § 113 I 3 VwGO nicht abgewartet zu werden.“

2. Der gerichtlichen Entscheidung ist folgendes zu entnehmen:

a) Das Gericht stellt fest, dass die angefochtenen Zwangsgeldfestsetzungen rechtswidrig sind. Ausgangspunkt dieser Festsetzungen war ein vorausgegangener Grundverwaltungsakt mit Anordnung der sofortigen Vollziehung (Vollstreckungstitel i.S. von § 2 Nr. 2 VwVG).

Zum damaligen Zeitpunkt (Erlass des Vollstreckungstitels am 7.5.79) war die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs entfallen 80 II 1 Nr. 4 VwGO).

Dann hatte aber das Gericht auf den Antrag des Klägers im Eilverfahren durch Beschluss vom 24.4.1980 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Grundverfügung wiederhergestellt.

Damit entfiel die Vollziehbarkeit dieser Grundverfügung mit rückwirkender Kraft auf den Zeitpunkt des Erlasses des beschwerenden Verwaltungsaktes, also der Ordnungsverfügung vom 7.5.1979 über die Sperrzeit 14. Denn zum Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme (Tag der gerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren 15) fehlte es wegen der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs an einem wirksamen Vollstreckungstitel 16 „Das führt dazu, dass bereits erfolgten Vollzugsakten rückwirkend die Rechtsgrundlage entzogen wird und sie dadurch nachträglich rechtswidrig werden   Das bedeutet, dass der Kläger so zu stellen ist, als ob im Zeitpunkt des Erlasses der Festsetzungsverfügungen keine vollziehbare Grundverfügung vorgelegen hat und infolgedessen eine der Voraussetzungen des § 55 I VwVG NW nicht gegeben war“ 17.

b) Dies gilt auch, wenn im Widerspruchsbescheid die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgehoben wurde. „Diese Aufhebung wirkt nämlich auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes zurück, nachträglich betrachtet hat also die sofortige Vollziehbarkeit nie vorgelegen   Diese Rückwirkung der aufschiebenden Wirkung hat zur Folge, dass zwischen zeitlich getroffene Vollzugsmaßnahmen sich nachträglich als rechtswidrig erweisen   Mit der Aufhebung einer Regelung ist im juristischen Sprachgebrauch in aller Regel eine rückwirkende Aufhebung gemeint18.

Da aber im konkreten Fall ursprünglich ein Vollstreckungstitel als Vollstreckungsgrundlage vorlag (Bescheid vom 7.5.1979), kam es hier, wie häufig in der Praxis vor, dass die Behörde bereits Vollstreckungsmaßnahrnen eingeleitet hat, bevor das Verwaltungsgerichts nach § 80 V 1 VwGO zugunsten des Antragstellers (Vollstreckungsschuldners) entschied.

aa) In diesen Fällen wird das Verwaltungsgericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen (sog. Vollziehungsfolgenbeseitigung). Dieser Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch (19) beruht auf der Aufhebung des Titels. „Wird der rechtswidrige, im Wege der sofortigen Vollziehung umgesetzte Verwaltungsakt (Anm.: Vollstreckungstitel) auf die Anfechtung des Vollstreckungsschuldners hin aufgehoben, hat dieser einen Restitutionsanspruch, der darauf gerichtet ist, so gestellt zu werden, wie er vor dem Vollzug des aufgehobenen Verwaltungsaktes stand“ 20.

Die unmittelbaren Folgen der Vollziehungshandlung werden rückgängig gemacht, also z.B. die Rückgabe eines einbehaltenen Führerscheins, einer beschlagnahmten Sache, Rückzahlung der auf die aufgehobene Verfügung gezahlten Zwangsgelder 21.

bb) Die prozessualen Instrumente zur Geltendmachung dieses Anspruchs ergeben sich aus § 80 V 3 VwGO (Eilverfahren) und § 113 I 2 VwGO (Klage, Hauptsacheverfahren) 22.

3. In Sachsen ist nach der Einfügung des § 2 a VwVG (Einstellung und Beschränkung der Vollstreckung) folgendes zu beachten:

„In den Fällen, in denen der Verwaltungsakt endgültig aufgehoben wurde oder der Anspruch endgültig nicht mehr besteht, sind bereits getroffene Vollstreckungshandlungen aufzuheben 23. In den Fällen, in denen die Vollziehung des Verwaltungsaktes vorübergehend entfallen ist (z.B. weil die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs nachträglich angeordnet oder wiederhergestellt wurde) ... bleiben bereits getroffene Vollstreckungsmaßnahmefl bestehen und sind bei der Wiederaufnahme der Vollstreckung zu berücksichtigen.“24 (§ 2 a II VwVG).

B. Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz

Nach § 11 S. 1 VwVG (und vergleichbaren Regelungen in anderen Bundesländern) haben Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung keine aufschiebende Wirkung 80 II 1 Nr. 3 VwGO), außerdem verweist § 11 S. 2 VwVG darauf, dass § 80 IV - VIII VwGO entspr. gilt.

Demnach kommt es bei beabsichtigten Vollstreckungsmassnahmen der Behörde wg. des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs regelmäßig zu Eilanträgen, sei es bei der Verwaltung nach § 80 IV VwGO (bei der Ausgangs-oder Widerspruchsbehörde), sei es bei Gericht nach § 80 V VwGO  25.

Dabei ist die aufschiebende Wirkung regelmäßig anzuordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßflahme bestehen, wenn also ein Erfolg des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Es reicht nicht aus, dass die Erfolgsaussichten des Antragstellers (im Eilverfahren) in der Hauptsache als offen zu beurteilen sind. Dieser Entscheidungsmaßstab folgt aus dem gesetzlich festgelegten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 II 1 Nr. 3 VwGO i.V. mit § 11 S. 1 VwVG. Diesem Ausschluss liegt die gesetzgeberische Wertung zugrunde, dass das öffentliche Vollziehungsinteresse regelmäßig Vorrang vor dem individuellen Aufschubinteresse des Antragstellers hat 26.

I. Rechtsschutz gegen eine sog. isolierte Androhung (erörtert bei Fall 1):

Diese selbstständige, also dem Grundverwaltungsakt nachfolgende Androhung, hat Verwaltungsaktqualität und ist eine Vollstreckungsmaßflahme nach § 11 VwVG.

Ein hiergegen eingelegter Widerspruch hat keine aufschiebende Wirkung, es kommt regelmäßig zu Anträgen nach § 80 V VwGO beim Verwaltungsgericht 27.

II. Rechtsschutz gegen die Festsetzung (in Sachsen nur bei Zwangsgeld durch entspr schriftlichen Festsetzungsbescheid der Vollstreckungsbehörde (28):

Auch hier findet § 11 VwVG Anwendung, denn es handelt sich bei der Zwangsgeldfestsetzung um eine typische Vollstreckungsmaßnahme in Form eines Verwaltungsaktes.

In der Praxis kommt es hierbei oft zu Eilanträgen bei Gericht, da jetzt der Vollstreckungsschuldner „aufwacht“ und merkt, dass es die Behörde ernst meint mit der Zwangsgeldfestsetzung 29.

III. Rechtsschutz gegen die Anwendung des Zwangsmittels (als letzte Stufe des Verwaltungsvollstreckungs verfahrens»

1. Das Zwangsgeld wird (in Sachsen in der 3. Stufe des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens) beigetrieben 30. Beim Vollstreckungsschuldner werden z. B. bewegliche Sachen gepfändet 14 1 VwVG), es kommt zur Vollstreckung in das unbewegliche Vermögen 15 I 3 VwVG) z.B. durch Antrag auf Eintragung einer Sicherungshypothek, oder zur Pfändung und Einziehung eines Kontoguthabens 31.

2. Die Anwendung der Ersatzvornahme (in Sachsen als 2. Stufe des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens) bedeutet, dass diese durchgeführt wird, z.B. Abbruch eines Schwarzbaues durch die Behörde oøer Abschleppen eines Kfz (bei vorangegangenem Verwaltungsakt in Form eines Vollstreckungstitels  32).

3. Unmittelbarer Zwang (als 2. Stufe der Verwaltungsvollstreckung in Sachsen nach der Androhung) wird angewandt, indem die Vollzugspolizei 30 II SPoIG, nicht die Polizeibehörde) auf Personen oder Sachen einwirkt, also z.B. Wasserwerfer einsetzt 33, oder Personen mittels einfacher körperlicher Gewalt zurückdrängt 34.

Hierbei muss nochmals betont werden, dass bei der Vollstreckung in Form des Einsatzes des unmittelbaren Zwangs ein sog. Grundverwaltungsakt vorausgegangen sein muss, also z.B. die Aufforderung, den Platz zu räumen usw. (Grundverwaltungsakt in Form eines Platzverweises) mit anschl. Androhung des unmittelbaren Zwangs. Denn nur dann kann im Zusammenhang mit der Anwendung des unmittelbaren Zwangs von Verwaltungsvollstreckung gesprochen werden.

4. Insgesamt ist es bei der „Anwendung“ aller genannten Vollstreckungsmittel fraglich und umstritten (im Gegensatz zu Androhung und Festsetzung als Verwaltungsakte), ob die Behörde mittels Verwaltungsakt gehandelt hat oder ob nur eine rein tatsächliche Handlung, also ein sog. Realakt vorliegt 35.

Von der Beantwortung dieser Frage hängt auch der Rechtsschutz gegen diese Maßnahmen ab, aber nicht mehr das „ob“ (wg. § 40 I VwGO), sondern nur noch das „wie“, also die Klageart, wobei dann noch nach Eil- und Hauptsacheverfahren zu unterscheiden ist.

a) Dabei spricht viel dafür, all diese „Anwendungsmaßnahmen“ lediglich als Tathandlungen (Realakte) ohne Regelungswirkung anzusehen  36.

b) Die in der Rspr. 37. früher zur Anwendung des „unmittelbaren Zwangs“ vertretene Ansicht, es handele sich hierbei um Verwaltungsakte in Form einer Duldungsverfügung, ist abzulehnen, da wg. § 40 I VwGO immer RechtsschutzmögIichkeiten bestehen, unabhängig von der Verwaltungsaktsqualität der konkreten Maßnahme 38.

c) Unstreitig ist aber, dass (auch) die Anwendung des unmittelbaren Zwangs bei vorausgegangenem Verwaltungsakt und somit der Anwendbarkeit des VwVG 32 V SPoIG) eine Vollstreckungsmaßnahme ist 39. Denn „Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen sind Maßnahmen, die auf die zwangsweise Durchsetzung eines durch Verwaltungsakt festgesetzten Gebots oder Verbots gerichtet sind“ 40.

aa) Deshalb ist auch die konkrete Anwendung eines Zwangsmittels, sei es eine Beitreibungsmaßnahme oder das Wegschieben einer Person durch einen Polizeivollzugsbeamten, eine Verwaltungsvollstreckungsmaßnahme (sofern ein Grundverwaltungsakt in Form eines Vollstreckungstitels vorausging), gegen die nach § 11 VwVG Eilrechtsschutz über § 80 V VwGO erlangt werden kann (was in den Fällen der Anwendung des unmittelbaren Zwangs durch Polizeivollzugsbeamte praktisch aber nicht durchzuführen ist).

bb) Demnach kann man in einem derartigen Falle bei der Anwendung einer Vollstreckungsmaßnahme entweder von der Fiktion eines Verwaltungsaktes ausgehen oder der Anwendungsmaßnahme Verwaltungsaktqualität zubilligen 41.

d) Oftmals ist aber bereits Erledigung eingetreten, bevor es zu gerichtlichem Rechtsschutz kommt bei der Anwendung eines Zwangsmittels (typisch bei unaufschiebbaren Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, § 80 II 1 Nr. 2 VwGO).

aa) Richtige Klageart ist, wenn man von einem Verwaltungsakt oder der Fiktion eines Verwaltungsaktes ausgeht, dann die sog. Fortsetzungsfeststellungsklage 42.

bb) Verneint man den Verwaltungsakt, so kommt nur eine Feststellungsklage in Betracht, § 43 VwGO 43.

C. Rechtsschutz gegen die Kostenfestsetzung gemäß 24 III VwVG (Leistungsbescheid wg. der Kosten der Ersatzvornahme) 44

I. Diese Kostenforderung (entweder als Vorauszahlung oder als Forderung nach beendeter Durchführung der Ersatzvornahme) ist ein Leistungsbescheid (§ 24 III VwVG) mit Regelungswirkung. Es handelt sich um einen Verwaltungsakt, der, weil in Sachsen sofort vollziehbar 24 III 2 VwVG neu) auch im Verfahren des Eilrechtsschutzes nach § 80 V VwGO angegriffen werden kann 45.

Diese Kostenfestsetzung als Folge einer vorausgegangenen Ersatzvornahme ist selbst keine Vollstreckungsmaßnahme, da das Verwaltungsvollstreckungsverfahren (Ersatzvornahme) nach dessen Durchführung bereits beendet ist. Dafür spricht auch die jetzt ausdrücklich erfolgte Festlegung der sofortigen Vollziehbarkeit dieses Leistungsbescheides in § 24 III 2 VwVG. Denn läge in diesem Falle eine Vollstreckungsmaßnahme vor, so fände bereits § 11 VwVG (siehe oben unter B) Anwendung und die Vorschrift des § 24 III 2 VwVG wäre überflüssig.

II. Nicht verwechseln darf man diese Kostenforderung mit einem Kostenanspruch aus 6 II SPoIG (unmittelbare Ausführung einer polizeilichen Maßnahme), der gerade keinen Grundverwaltungsakt voraussetzt und deshalb auch nicht im Anschluss an ein Verwaltungsvollstreckungsverfahren geltend gemacht wird (46).

1 Pietzner, Rechtsschutz in der Verwaltungsvollstreckung, Verwaltungsarchiv 1993, 261, 277ff.; siehe die im Aufsatz “Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht”  besprochenen Fälle; im Eilrechtsschutz entweder über § 80 V VwGO oder § 123 VwGO, je nachdem, ob ein Verwaltungsakt vorliegt oder nicht (OVG Münster, NVwZ-RR 1994, 549; VG Weimar, NVwZ-RR 2000, 478).

2  Zur Aufhebung durch die Widerspruchsbehörde siehe Weber, Zur Tenorierung des Widerspruchsbescheides einschl, der Kostenentscheidung, apf 2000, 124ff., 125.

3  Dazu siehe „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht“ , VR 2004,  181 ff.

4 Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. A. 1996, S. 404: Mit Kassation der Grundverfügung im Hauptsacheverfahren entfällt die Voraussetzung für die Zwangsvollstreckung, nämlich die Existenz eines wirksamen Bescheides; Poscher, Verwaltungsakt und Verwaltungsrecht in der Vollstreckung, Verwaltungsarchiv 1998, 122; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, Anm. 19 a zu § 167 VwGO; Brühl, Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs im gestreckten Verfahren, JuS 1997, 1024; so auch § 2 a 1 2 VwVG.

5  Kintz, Offentliches Recht im Assessorexamen, 2. A. 2003, S. 305

Kirste, Rechtsschutz bei faktischer Vollziehung, DÖV 2001, 397; Kintz, S. 153 und S. 176; Kopp/Schenke, Anm. 181 zu § 80 VwGO.

Kirste, DÖV 2001, 397, 398.

Kopp/Schenke, Anm. 181 zu § 80 VwGO; Kintz, S. 176; beide mit Hinweisen auf die Rspr.

9  Z.B. VG Gießen, NVwZ-RR 1993, 248 ff., Fall 1; OVG Schleswig, NVwZ-RR 1996, 200; VG Meiningen, Gewerbearchiv 2000, 422; VGH Mannheim, DVBI. 2000, 1630; VG Stuttgart, Gewerbearchiv 2003, 36; zur Problematik dieser sog. unselbstständigen Androhung siehe „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht, VR 2004, S. 181ff.

10 VG Münster, Gewerbearchiv 1982, 373; Brühl, JuS 1997, 1o24; Lisken/ Denninger, S. 404; aktuell: VG Chemnitz, SächsVbl. 2004, 110

11 Siehe z.B. OVG Bautzen, SächsVBl. 1997, 239 (Grund-VA rechtmäßig, Androhung rechtswidrig); VG Dresden, LKV 1994, 69 (Grund-VA und Androhung rechtmäßig); VGH Mannheim, Gewerbearchiv 2002, 288 (teilweise Rechtswidrigkeit des Grund-VA, Rechtswidrigkeit der Androhung); VG Gießen, Fall 1 (Grund-VA rechtmäßig, Androhung rechtswidrig).

12 Pietzner, Verwaltungsarchiv 1993, 261, 267; Brühl, JuS 1997, 1024; Lisken/Denninger, S. 404.

1Gewerbearchiv 1982, 373; bestätigt durch OVG Münster, DÖV 1983, 1024; Lisken/Denninger, S. 404.

14 OVG Münster, DÖV 1983, 1024, 1025; VGH Mannheim, NVwZ 1985, 202, 205; Kopp/Schenke, VwGO, Anm. 54 zu § 80 mit Hinweisen auf die Rspr.; VG Chemnitz, NVwZ 1999, 1374, 1375; OVG Bautzen, SächsVBl. 2001, 40; VG Weimar, NVwZ-RR 2000, 478:

Allein die Anhängigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens beseitigt die sofortige Vollziehbarkeit eines Bescheides nicht.

In der Praxis fordert das Verwaltungsgericht nach Eingang des Antrages nach § 80 V VwGO die Behörde auf, bis zur gerichtlichen Entscheidung über den Antrag von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen (VGH München, NVwZ-RR 2002, 809). Den weiteren Ausführungen des VGH in diesem Zusammenhang muss man aber nicht unbedingt folgen: „Richtig ist allerdings, dass der Adressat einer für sofort vollziehbar erklärten bauaufsichtlichen Anordnung idR. beanspruchen kann, dass ein zur Durchsetzung der Anordnung angedrohtes Zwangsmittel zumindest bis zur erstinstanzlichen Entscheidung über seinen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht angewendet wird.“ Der VGH führt selbst fort, „Es sei aber darauf hingewiesen, dass ein im Einzelfall gebotener Aufschub auch durch eine Zwischenentscheidung des Gerichts erreicht werden kann...”   Nur das kann der richtige Weg sein, denn was hindert das Gericht, z.B. bei einer offensichtlich rechtswidrigen Vollstreckungsmaßnahme unverzüglich zu Gunsten des Antragstellers zu entscheiden ?

15 OVG Münster, DÖV 1983, 1024, 1025: „Die maßgeblichen Gesichtspunkte ab Erlass der behördlichen Verfügung können und müssen berücksichtigt werden. Sollte diese Prüfung ergeben, dass erst aufgrund veränderter Umstände nach Erlass der Verfugung das öffentliche Interesse am Sofortvollzug entfallen ist, so bleibt es dem Gericht unbenommen, diesem Umstand durch eine zeitliche Beschränkung seines Beschlusses Rechnung zu tragen und die aufschiebende Wirkung nur für die Zukunft anzuordnen oder wiederherzustellen. Geschieht dies nicht, so ist davon auszugehen, dass mit dem Beschluss die Rechtslage nach § 80 I VwGO, d.h. Rückwirkung des Ausspruchs eintreten soll.“

16   OVG Bautzen, SächsVBI. 2001, 40.

17 OVG Münster, DÖV 1983, 1024, 1025. § 55 1 VwVG NW lautet wie folgt:

„Der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, kann mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat.“ Insoweit ist diese Vorschrift identisch mit § 2 VwVG, nur sind dort zusätzlich noch die sog. Zahlungs-Verwaltungsakte (Leistungsbescheide) als Vollstreckungstitel benannt.

Im konkreten Fall hat also das OVG Münster auf den rückwirkenden Wegfall des Vollstreckungstitels abgestellt.

18   OVG Bautzen, Urteil vom 20.4.1995, 1 S 45/95, siehe VG Gießen, Fall 1.

19 VGH Kassel, NVwZ-RR 1996, 361, 362; Poscher, Verwaltungsarchiv 1998,111, 126.

20 Poscher, Verwaltungsarchiv 1998, 111, 127; das VG Münster leitet diesen materiellrechtlichen Anspruch aus dem Rechtsstaatsprinzip ab: „Rückgängigmachung der Folgen eines sofort vollzogenen, aber rechtswidrigen und später auch aufgehobenen Verwaltungsaktes“; Sproll, Staatshaftungsrecht, JuS 1996, 219, 220, 222; Kopp/Schenke, Anm. 81 zu § 113 VwGO.

21 VGH Kassel, NVwZ-RR 1996, 361, 362; Kopp/Schenke, Anm. 176 zu § 80, Anm. 80 zu § 113 VwGO.

22 VG Münster, Gewerbearchiv 1982, 373, 374; VGH Kassel, NVwZ-RR 1996, 361, 362; Poscher, Verwaltungsarchiv 1998, 111, 128; Sproll, JuS 1996, 219, 220.

23   OVG Bautzen, JbSächsOVG 6, 143, 146 (Beschluss vom 28.5.1998): „Sollte die Grundverfügung erst später im Hauptsacheverfahren aufgehoben werden, wirkt dies zurück, sodass zwischenzeitlich ergangene Vollstreckungsmaßnahmen ihre Rechtsgrundlage verlieren und rückabgewickelt werden müssen.“

24 Gesetzentwurf der Sächsischen Staatsregierung vom 28.8.2002 zum „Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften des Freistaates Sachsen“, Drs. 3/6938, S. 3.

25 Kopp/Schenke, Anm. 19 c zu § 167 VwGO; Mussmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 4. A. 1994, S. 310; VG Gießen, Fall 1; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 541, Fall 2; OVG Bautzen, SächsVBl. 2004, 41.

26   OVG Bautzen, SächsVBl. 2004, 41, unter Hinweis auf die Rspr. des VGH Mannheim und des VGH Kassel.

27   OVG Bautzen, JbSächsOVG 8, 233; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, 444.

26 BVerwG DVBI. 2003, 1268, 1269; VGH Mannheim, Fälle 2 und 3; OVG Bautzen, SächsVBl. 2004, 41.

29 OVG Bautzen, SächsVBl. 1997, 10, und JbSächsOVG 6,143; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 541 (Fall 2) und 612 (Fall 3); OVG Frankfurt, NZV 1999, 184; OVG Weimar, NVwZ-RR 2002, 808; OVG Magdeburg, DÖV 1996, 926; OVG Hamburg, NVwZ-RR 1997, 263; OVG Schleswig, NVwZ 2000, 821.

30 Siehe dazu VGH München, NVwZ-RR 2002, 809; App, JuS 87, 203 ff. und SächsVBl.97, 39.

31   OVG Bautzen, SächsVBl. 1999, 39.

32 OVG Hamburg, VRS 104/03, 474, Urteil vom 11.2.2002, Fall 4.

33   BVerfG, NVwZ 1999, 290, Fall 5.

34   VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 602, bestätigt durch BVerfG NJW 1991, 2694; VG Schleswig, NVwZ 2000, 464, 466.

35 VGH Mannheim, NVwZ 1985, 202, 203; OVG Münster, NVWZ-RR 1994, 549, 550;

36 OVG Münster, NVwZ-RR 1994, 549, 550; VG Weimar, NVwZ-RR 2000, 478 (Eilrechtsschutz dann über § 123 VwGO); Kopp/Schenke, Anm. 17 zu § 167 VwGO; Mussmann, 5. 299 und 311; Pietzner, Verwaltungsarchiv 1993, 261, 271; Schoch, JuS 1995, 311; Brühl, JuS 1997, 1023; Maurer,  Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. A. 2000, S. 500.

37   BVerwGE 26, 161 ff. (Schwabinger Krawalle); VGH München, NVwZ 1988, 1055.

38   So u.a. VG Weimar, NVwZ-RR 2000, 478; Kopp/Schenke, Anm. 33 zu Anhang § 42 VwGO; Mussmann, S. 299; Pietzner, Verwaltungsarchiv 1993, 261, 274 ff.; Weber, Rechtsgrundlagen des Versammlungsrechts, SächsVBl. 2002, 25, 30; Weber, Verwaltungsrechtliche Realakte, apf 2003, 27, 56.

39 Beispiele aus der Rspr.: BVerfG, Fall 5; VGH Mannheim, NVwZ 1985, 203, 204 (gegen Personen); OVG Münster, NVwZ-RR 1994, 549, 550 (gegen Sachen: Versiegelung einer Scheune); OVG Frankfurt, Gewerbearchiv 2002, 28, 29; OVG Bautzen, SächsVBl. 1999, 39, 40: Pfändungs- und Einziehungsverfügung (Leistungsbescheid).

40   OVG Bautzen, NVwZ-RR 2003, 475; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 512 (Fall 2); demnach nicht der Leistungsbescheid über die Kosten der Ersatzvornahme, siehe nachfolgend unter C.

41   OVG Münster, NVwZ-RR 1994, 549, 550 (Versiegelung von Gebäuden); Kästner, JuS 1994, 361, 362; Pietzner, Verwaltungsarchiv 1993, 261, 277 (sog. formeller Verwaltungsakt), 5. 284; Weber, Der Bescheid über die Festsetzung eines Zwangsgeldes, apf 1999, 109, 110.

42 BVerfG, Fall 5: Das BVerfG betont, dass Gegenstand der fachgerichtlichen Entscheidungen (also des VG und des OVG) nur die zwangsweise Durchsetzung des vorher ergangenen Verwaltungsaktes war. „Im Ausgangsverfahren hatten die Beschwerdeführer lediglich beantragt festzustellen, dass der gegen sie gerichtete Wasserwerfereinsatz, also die polizeiliche Vollstreckungsmaßnahme, rechtswidrig gewesen sei.“ (S. 292); Nach den Ausführungen des BVerfG zum Sachverhalt (S. 291) beantragten die Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Wasserwerfereinsatzes in Form der Fortsetzungsfeststellungsklage. Das VG hat den Klagen stattgegeben, das OVG bezweifelte das nach § 113 I 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse, d.h. beide Gerichte gingen von der Verwaltungsaktqualität des Wasserwerfereinsatzes aus; VG Schleswig, NVwZ 2000, 464; Lisken/Denninger, S. 404; Rasch, DVBI. 1980, 1017, 1023.

VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 603: zulässige, jedoch unbegründete Fortsetzungsfeststellungsklage gegen eine mündliche Polizeiverfügung, der eine Androhung unmittelbaren Zwangs und anschließend die Anwendung des unmittelbaren Zwangs nachfolgte.

43 Mussmann, S. 311; Pietzner, Verwaltungsarchiv 1993, 261 ‚ 280.

44   Siehe dazu OVG Hamburg, Fall 4: es handelt sich bei der Kostenforderung, die der durchgeführten Ersatzvornahme nachfolgt, nicht um eine Vollstreckungsmaßnahme !

45   VGH Mannheim, NVwZ-RR 1991, 512; OVG Koblenz, NVwZ-RR 1999, 27; OVG Bautzen, NVwZ-RR 2003, 475.

46 VG Berlin, NZV 2002, 473; OVG Bautzen, SächsVBl. 2000, 94; Siehe dazu Weber, Verwaltungsrechtliche Realakte, apf 2003, 27, 57 ff.

 

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