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Zwangshaft

 “Verwaltungsrundschau” 2004, 363 ff.

“Zur Zwangshaft im Verwaltungsvollstreckungsverfahren”

im Anschluß an die Aufsätze

“Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht”

und

“Rechtsschutz im Verwaltungsvollstreckungsverfahren”

 

Gliederung

A. Vorbemerkungen

B. Voraussetzungen der Zwangshaftanordnung

C. Ausgewählte Rechtsprechung zur Zwangshaft

Fussnoten

 

A. Vorbemerkungen

Das Zwangsgeld ist eines der zulässigen und bekannten Zwangsmittel im Verwaltungsvollstreckungsverfahren. Oft stellt sich dann während der Beitreibung (§ 22 II SächsVwVG, 3. Stufe der Vollstreckung des vorher angedrohten und anschließend schriftlich festgesetzten Zwangsgeldes in Sachsen) heraus, dass das Zwangsgeld „uneinbringlich“ ist.

In einem derartigen Fall wird die Vollstreckungsbehörde (§ 4 VwVG) die Möglichkeit der Anordnung von Zwangshaft (§ 23 VwVG) prüfen.

B. Voraussetzungen der Zwangshaftanordnung

Nach § 23 des sächsischen VwVG (und den entspr. bundes-und Iandesrechtlichen Regelungen 2) ist Zwangshaft nur möglich, wenn das vorher festsetzte Zwangsgeld „uneinbringlich“ ist und die Vollstreckungsbehörde bei der Androhung des Zwangsgeldes (§ 20 SächsVwVG, als 1. Stufe des Vollstreckungsverfahrens) oder nachträglich auf die Zulässigkeit der Zwangshaft hingewiesen hat.

I. „Uneinbringliches“ Zwangsgeld

„Uneinbringlichkeit“ des Zwangsgeldes bedeutet, dass dieses z.B. nicht beigetrieben werden kann, weil der Vollstreckungsschuldner von Sozialhilfe lebt 3 oder Pfändungsversuche der Vollstreckungsbehörde erfolglos blieben 4, es ist nicht Voraussetzung, dass der Schuldner eine eidesstattliche Versicherung abgegeben hat 5.

1. Jedenfalls muss die Vollstreckungsbehörde darlegen, dass das festgesetzte Zwangsgeld uneinbringlich ist. Dabei ist es nicht ausreichend, wenn der Schuldner das festgesetzte Zwangsgeld nicht zahlt und gegenüber dem Vollstreckungsbediensteten die Zahlung verweigert. Die (notfalls zwangsweise) Beitreibung muss trotz intensivster Bemühungen der Vollstreckungsbehörde erfolglos geblieben sein 6.

2. Nur der Vollständigkeit halber wird nochmals darauf hingewiesen, dass die Vollstreckungsbehörde natürlich im Besitze eines sog. Vollstreckungstitels (§ 2 VwVG) sein muss, denn ohne Vollstreckungstitel hätte eine Androhung nicht erfolgen dürfen 7

3. Der Hinweis auf die Möglichkeit der Zwangshaft wird in der Praxis regelmäßig bereits bei der schriftlichen Androhung des Zwangsgeldes ausgesprochen 8.

II. Haftbefehlsantrag

1. Sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, so beantragt die Vollstreckungsbehörde beim Amtsgericht einen Haftbefehl, der von der Justizverwaltung vollstreckt wird. Nach § 23 III SächsVwVG beträgt die Dauer der Zwangshaft mindestens einen Tag und höchstens 2 Wochen (ebenso z.B. § 16 II VwVG Bund).

2. Dabei regelt das Gesetz nur die (formellen) Voraussetzungen, unter denen die Zwangshaft (oder auch Ersatzzwangshaft genannt) angeordnet werden kann, nicht jedoch, dass Ersatzzwangshaft in jedem Fall als Folge eines uneinbringlichen Zwangsgeldes zulässig ist. Das Gericht entscheidet vielmehr selbst, ob bei Berücksichtigung aller Umstände eine Zwangshaft gerechtfertigt ist 9.

III. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht es, wenn die Zwangshaft lediglich das letzte Mittel darstellt, das der Staat zur Durchsetzung seiner Anordnung anwenden darf (1O) Denn es handelt sich um einen schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit der Person, Art. 2 GG 11.

C. Ausgewählte Rechtsprechung zur Zwangshaft:

I. Zwangshaft als „Beugemittel“ und Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

Der Einsatz des Zwangsmittels „Zwangsgeld“ bis hin zur Zwangshaft (12) führt aber nicht immer zu dem von der Vollstreckungsbehörde gewünschten Erfolg, wie eine Entscheidung des VG Stuttgart zeigt (13):

Die Prostituierte „Emma‘ war aufgrund der am 8.10.1996 bestandskräftigen seuchenrechtlichen Verfügung (Anm.: sog. Grund-Verwaltungsakt) der Stadt Blautal vom 10.5.1996

— verpflichtet, sich spätestens innerhalb von 4 Werktagen nach Zustellung des Bescheids beim Gesundheitsamt Blautal einem Aidstest zu unterziehen (Ziffer 1 des Tenors des Bescheides),

— und dem Gesundheitsamt innerhalb der gleichen Frist das Ergebnis des Aids-Tests vorzulegen (Ziffer 2).

— Die weitere Ausübung der Prostitution wurde Emma ab sofort untersagt, bis das Untersuchungsergebnis des unter 1. angeordneten Tests bzw. das Untersuchungsergebnis des letzten Aids-Tests dem Gesundheitsamt vorliegt (Ziffer 3).

Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Nr. 3 der Verfügung wurde gegen Emma mit Verfügung vom 9.12.1996, bestandskräftig seit 28.1.1997, ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 DM angedroht (Anm.: sog. selbständige Androhung (14).

Mit Bescheid vom 6.3.1997, bestandskräftig seit 28.4.1997, wurde das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 20.000 DM festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 30.000 DM angedroht. Bei der Androhung des Zwangsgeldes wurde jeweils auf die Zulässigkeit der Zwangshaft hingewiesen (Anmerkung: § 24 I VwVG Baden-Württemberg, § 23 I SächsVwVG).

Emma hat auf die wiederholt ausgesprochenen Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen nicht reagiert. Aufgrund der Lebensumstände der Emma, die nach den Feststellungen der Behörde ohne festen Wohnsitz ist und zur Finanzierung ihres Drogenkonsums der Prostitution nachgeht, steht fest, dass das Zwangsgeld uneinbringich ist. Nachdem Emma beharrlich gegen das ausgesprochene Tätigkeitsverbot verstoßen hat, ordnete das Verwaltungsgericht erstmals mit Beschluss vom 26.7.1997 eine Ersatzzwangshaft mit einer Dauer von 2 Wochen an. Nachdem diese Zwangshaft, die im Oktober 1997 vollstreckt wurde, Emma nicht zu einer Verhaltensänderung bewegen konnte, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 14.1.1998 gegen Emma nochmals eine Zwangshaft mit der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von 2 Wochen angeordnet. Auch durch die Vollstreckung dieser Zwangshaft war Emma nicht zu einer Anderung ihrer bisherigen Verhaltensweise zu bewegen. Bereits am 9.4.1998, einen Tag nach ihrer Entlassung aus der letzten Zwangshaft, wurde sie wieder im Sperrbezirk beim Strichgang angetroffen. Weitere Zuwiderhandlungen gegen das Tätigkeitsverbot am 25.4., 27.4., 15.6. und 28.7.1998 sind aktenkundig.

Im Hinblick auf diese weiteren beharrlichen Zuwiderhandlungen hat die Behörde am 11.8.1998 erneut beim Verwaltungsgericht 15 die Anordnung von Zwangshaft mit einer Dauer von 2 Wochen beantragt. Diesem Antrag blieb der Erfolg versagt.

1. Das VG Stuttgart befasst sich in seiner Entscheidung nur mit der Frage der Rechtmäßigkeit dieser weiteren Zwangshaftsanordnung (Antrag der Vollstreckungsbehörde vom 11.8.19989, dazu später unter 6.).

Zu den vorangegangen Schritten innerhalb des Vollstreckungsverfahrens äußerte sich das Gericht nicht, weil es dort keine rechtlichen Probleme sah.

Trotzdem werden nachfolgend die einzelnen Schritte des Vollstreckungsverfahrens nachvollzogen:

2. Vorab ist festzuhalten, dass die Behörde am 10.5.1996 den sog. Grund-Verwaltungsakt auf seuchenrechtlicher Grundlage (Gefahrenabwehr) erließ (Ziffern 1 — 3 des Tenors des Bescheides vom 10.5.1996). Dieser Verwaltungsakt (bei welchem unstreitig die Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG vorliegen und der auch in Form der Zustellung bekannt gegeben wurde) erfüllte aber zum Zeitpunkt der Zustellung noch nicht die Anforderungen der sog. „Allgemeinen Voraussetzungen der Verwaltungsvollstreckung“ gemäß § 2 VwVG, da der sog. Vollstreckungstitel noch fehlte (siehe § 2 VwVG).

3. Auffällig ist, dass dieser Bescheid erst am 8.10.1996 Bestandskraft erlangte, also 5 Monate nach seiner Bekanntgabe in Form der Zustellung. Dieser Punkt muss näher erörtert werden:

a) Mit „Bestandskraft“ (16) meint das Gericht hier den Eintritt der sog.,, Unanfechtbarkeit“ des Grund-Verwaltungsaktes nach § 2 Nr. 1 VwVG. Die Behörde hat demnach einen „normalen“ Bescheid erlassen ohne dass die aufschiebende Wirkung eines evtl. Widerspruches kraft Gesetzes entfiel und ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung (siehe §§ 2, 4 III Nr. 4 SächsVwVG (17).

b) D.h. zum Zeitpunkt der Bekanntgabe in Form der Zustellung und somit auch Wirksamkeit (§§ 41, 43 VwVfG) der seuchenrechtlichen Verfügung gegenüber „Emma“ war die Behörde noch nicht im Besitze eines Vollstreckungstitels gemäß § 2 VwVG, d.h. auch eine Androhung (als 1. Stufe des Vollstreckungsverfahrens) durfte damals noch nicht ausgesprochen werden 18. Der Zeitraum von 5 Monaten bis zum Beginn der „Unanfechtbarkeit“ des Grundverwaltungsaktes spricht für ein (für Emma erfolgloses) Widerspruchsverfahren. Ansonsten tritt die sog. Unanfechtbarkeit einen Monat nach Bekanntgabe oder Zustellung des Verwaltungsaktes ein, § 70 I 1 VwGO (19).

4. Deshalb erging erst am 9.12.1996 eine sog. isolierte oder selbständige Zwangsgeldandrohung in Höhe von 20.000 DM 20 und damit begann das Vollstreckungsverfahren gegen Emma. Dieser Bescheid erlangte am 28.1.1997 Bestandskraft, wobei diese Tatsache im Vollstreckungsverfahren insoweit unbeachtlich ist, als nach § 11 VwVG Rechtsbehelfe gegen Vollstreckungsmaßnahmen keine aufschiebende Wirkung haben 21.

5. Mit Bescheid vom 6.3.1997 wurde das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 20.000 DM festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 30.000 DM angedroht.

Die Beitreibung des Zwangsgeldes war erfolglos und somit „uneinbringlich“ gemäß § 23 II VwVG (siehe oben unter B 1).

a) Nach weiteren beharrlichen Verstößen der Emma gegen das behördliche Betätigungsverbot beschloss das Verwaltungsgericht erstmals am 28.7.1997 eine Zwangshaft von 2 Wochen, die im Oktober 1997 vollstreckt wurde.

b) Da eine Verhaltensänderung bei Emma nicht eintrat, beschloss das VG am 14.1.1998 erneut eine Zwangshaft von 2 Wochen. Die Vollstreckung dieser Zwangshaft beeindruckte Emma nicht, die am 9.4.1998, einen Tag nach ihrer Haftentlassung, wieder im Sperrbezirk beim Strichgang angetroffen wurde (weitere Zuwiderhandlungen waren aktenkundig).

6. Daraufhin beantragte die Vollstreckungsbehörde am 11.8.1998 beim Verwaltungsgericht erneut eine Zwangshaftanordnung für die Dauer von 2 Wochen. Diesem Antrag blieb bei Gericht der Erfolg versagt:

„Die erneute Anordnung von Zwangshaft würde gegen den verfassungsmäßigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, der in § 19 II, III des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes des Landes Baden-Württemberg seinen einfachgesetzlichen Niederschlag gefunden hat 22.

Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt verfassungsrechtlicher Rang zu...Dieser Grundsatz umfasst die Voraussetzungen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit, des geringsten Eingriffs und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne...(23) Vorliegend hat die wiederholte Anordnung und Vollstreckung der Ersatzzwangshaft ergeben, dass sich die ... von diesem Zwangsmittel nicht zu einer Verhaltensänderung bewegen lässt. Nachdem sie unverändert schwerst drogenabhängig ist und zur Finanzierung ihres Drogenkonsums offenbar keine andere Möglichkeit sieht, als der Prostitution nachzugehen, ist nicht zu erwarten, dass durch eine erneute Zwangshaftanordnung das Ziel, sie von der Ausübung der Prostitution abzuhalten, erreicht werden kann.

Auch den für ihre Sexualpartner ausgehenden Gesundheitsgefahren könnte durch die erneute Anordnung der Zwangshaft nicht wirksam begegnet werden, da sie wiederum nur für höchstens 2 Wochen an der Ausübung der Prostitution gehindert wäre. Aufgrund der Ungeeignetheit dieses Zwangsmittels stellte sich die Anordnung von Zwangshaft nicht mehr als Beugemittel, sondern als unzulässige „Verwaltungsstrafe“ dar“ 24.

7. Diese Gerichtsentscheidung zeigt, dass selbst hartnäckige Verstöße gegen behördliche Festlegungen unter Umständen nicht durchgesetzt werden können:,, Im Einzelfall kann ein mittelloser Verpflichteter letztlich sogar schadlos einen vollziehbaren Verwaltungsakt missachten“ 25. So ist z.B. nach § 2 a SächsVwVG die Vollstreckung insbes. dann einzustellen oder zu beschränken, „wenn sich zeigt, dass der Zweck der Vollstreckung durch Anwendung von Zwangsmitteln nicht erreicht werden kann“.

II. Zwangshaft nach „Erledigung“ des vorausgegangenen Grund- Verwaltungsaktes

1. Im Zusammenhang mit der Beantragung der Anordnung von Ersatzzwangshaft erließ das OVG Münster am 18.7.1996 (26) einen Beschluss, dem folgender Sachverhalt zugrunde lag:

Der Antragsteller (Vollstreckungsbehörde) hatte dem Antragsgegner (Vollsteckungsschuldner) durch sofort vollziehbare Ordnungsverfügung untersagt, einen lmbisswagen nach Ablauf einer Frist von 3 Tagen nach Bekanntgabe der Ordnungsverfügung weiter zu betreiben. Für den Fall, dass der Antragsgegner der Ordnungsverfügung nicht nachkommen sollte, drohte der Antragsteller ein Zwangsgeld in Höhe von 5000 DM an. Die Ordnungsverfügung, die den Hinweis enthielt, dass das Verwaltungsgericht auf Antrag die Ersatzzwangshaft anordnen können, ist dem Antragsgegner am 3.5.1994 zugestellt worden.

Gleichwohl hat er seinen lmbisswagen über den 6.5.1994 hinaus bis zum 9.5.1994 weiter betrieben.

Daraufhin setzte der Antragsteller mit Ordnungsverfügung vom 9.5.1994 das Zwangsgeld fest und drohte die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Die Bescheide sind inzwischen bestandskräftig.

Erst nach Zustellung der Ordnungsverfügung vom 9.5.1994 am 9.5.1994 hat der Antragsteller am 10.5.1994 mit dem Abbau des Imbisswagens begonnen und somit den Betrieb eingestellt.

Die „Uneinbringlichkeit“ des Zwangsgeldes steht fest, wie der Mitteilung der Stadtkasse G. vom 21.12.1994 zu entnehmen ist. Die Mittellosigkeit des Antragsgegners ist auch der Tatsache zu entnehmen, dass er am 21.10.1994 beim Amtsgericht die eidesstattliche Versicherung abgegeben hat.

Im Gegensatz zur Vorinstanz (Verwaltungsgericht) gelangte das OVG Münster zu der Auffassung, dass die angeordnete Ersatzzwangshaft rechtmäßig ist.

a) Die Entscheidung des OVG Münster befasst sich nur mit der Problematik der Anordnung von Ersatzzwangshaft.

Vorher muss jedoch erörtert werden, ob es überhaupt zu Vollstreckungsmaßnahmen in Form der Beitreibung (3. Stufe der Vollstreckung in Sachsen) kommen durfte. Denn am 10.5.1994 ist der Antragsgegner der Ordnungsverfügung nachgekommen und hat den Imbisswagen abgebaut, „der Antragsgegner hat die Ordnungsverfügung befolgt“.

Das Zwangsgeld ist aber erst mit am 9.5.1994 bekanntgegebenen Bescheid festgesetzt worden und war Grundlage für die anschließende Beitreibung, die also zu einem Zeitpunkt erfolgte, in welchem sich die Ordnungsverfügung (GrundVerwaltungsakt) erledigt hatte, weil der Pflichtige der Festlegung bereits am 10.5.1994 nachkam (siehe § 43 II VwVfG).

Wenn eine Beitreibung nach diesem Zeitpunkt nicht mehr eingeleitet werden durfte (wegen Erledigung des Grundverwaltungsaktes, d.h. Entfernung des Imbisswagens), konnte es anschließend mangels Feststellung der „Uneinbringlichkeit“ des Zwangsgeldes nämlich auch nicht mehr zur Anordnung von Ersatzzwangshaft kommen.

b) Hier erfolgte die Beitreibung des Zwangsgeldes (3. Stufe der Vollstreckung des Leistungsbescheides der Zwangsgeldfestsetzung) mit der anschließenden Feststellung der „Uneinbringlichkeit“ des Zwangsgeldes nach dem 10.5.1994, also nach Erledigung des Grundverwaltungsaktes, denn nach den Ausführungen des OVG hat der Antragsteller zu diesem Zeitpunkt die Ordnungsverfügung „befolgt“.

2. Zu diesem Erledigungsproblem äußert sich auch die Entscheidung des OVG Magdeburg 27 aus dem Jahre 1996 (rechtskräftiges Urteil) betr. ein Verwaltungsvollstreckungsverfahren, dem folgender Sachverhalt zugrunde lag:

Müller betrieb ein Abbruchunternehmen. Nachdem die Behörde festgestellt hatte, dass dort entgegen den einschlägigen Bestimmungen Arbeiten mit asbesthaltigem Material durchgeführt wurden, ordnete sie. am 12.5.93 u.a. an, dass der Abriß asbesthaltiger Gefahrstoffe einzustellen sei. Eine Weiterführung der Arbeiten dürfe erst erfolgen, wenn nach Realisierung der in den Nebenbestimmungen zu dieser Anordnung aufgeführten Maßnahmen die Voraussetzungen für einen gefährdungsfreien Umgang mit Asbest vorlagen.

Gegen diese Anordnung legte Müller kein Rechtsmittel ein.

Bei Nachkontrollen der Behörde am 15. und 17.6.1993 stellte man fest, dass die Abbrucharbeiten abgeschlossen waren und sich Teile von Wellasbestplatten im Bauschutt befanden.

Daraufhin setzte die Behörde mit Bescheid vom 18.6.1993 das vorher angedrohte Zwangsgeld fest (Anmerkung: es ist davon auszugehen, dass die Behörde im Besitze eines Vollstreckungstitels war, weil das Gericht in seinen Erörterungen diese Frage nicht problemetisiert hat).

Müller wendet sich nun gegen diese Zwangsgeldfestsetzung, weil er der Auffassung ist, dass sich die Angelegenheit erledigt habe und deshalb zum Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes im Juni 1993 ein Verstoß gegen die Anordnung überhaupt nicht mehr möglich war.

Er betrachtet deshalb die Zwangsgeldfestsetzung als „Bestrafung“. Dies sei aber mit Sinn und Zweck des Vollstreckungsverfahrens nicht vereinbar.

a) Das OVG Magdeburg betont, dass es sich um ein zwangsgeldbewehrtes Unterlassungsgebot (Einstellung von Abrissarbeiten) handelte 28:

„Der angefochtene Bescheid (Anm.: über die Zwangsgeldfestsetzung, 2. Stufe des Vollstreckungsverfahrens nach der Androhung) hat sich nicht erledigt, weil die Abbrucharbeiten beendet waren und der angefallene Bauschutt bei Erlaß des Widerspruchsbescheides entfernt war ... Denn die mit der Festsetzung des Zwangsgeldes verbundene Regelung ist nicht mit der Beendigung der Abbrucharbeiten weggefallen ... Die Zwangsgeldfestsetzung war auch nicht deshalb unzulässig, weil zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides ein Verstoß gegen die Verfügung vom 12.5.1993 (Anm.: mit der Festlegung der Einstellung der Abrissarbeiten) nicht mehr möglich war. Auf die Möglichkeit eines weiteren Verstoßes zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides kommt es nicht an. Gegen ein zwangsgeldbewehrtes Unterlassungsgebot kann ein Zwangsgeld auch dann noch festgesetzt werden, wenn ein weiterer Verstoß gegen das Unterlassungsgebot nicht mehr möglich ist.

Entscheidend ist allein, dass der Verstoß nach der Androhung und während der Zeit, in der die vollziehbare Ordnungsverfügung noch galt, erfolgt ist ... . Dies ergibt sich aus dem Zweck des Zwangsgeldes als Beugemittel    Es ist gerade der Beugecharakter des Zwangsgeldes, der hier die Festsetzung erfordert .... Die Androhung des Zwangsgeldes ist nur dann geeignet, auf den Ordnungspflichtigen psychischen Druck auszuüben, der ihn veranlasst, dem Unterlassungsgebot nachzukommen, wenn der Betroffene sich durch die Vorstellung, eine Zuwiderhandlung gegen das Verbot werde die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes nach sich ziehen, von einer Ubertretung des Verbots abhalten lässt.

Der Aspekt, dass das Zwangsgeld im Zeitpunkt seiner Festsetzung vorrangig nicht mehr den Zweck verfolgen kann, den Pflichtigen von weiteren Zuwiderhandlungen abzuhalten, steht dem nicht entgegen. Ihre Beugefunktion erhält die Festsetzung dadurch, dass sie dazu bestimmt ist, der ihr vorausgegangenen Androhung Nachdruck zu verleihen. Nur in diesem Zusammenhang versteht sich ihr eigentlicher Beugecharakter“ 29.

b) Diese Auffassung des OVG Magdeburg ist nicht unumstritten (auch wegen der unterschiedlichen Iandesrechtlichen Regelungen in den einzelnen Vollstreckungsgesetzen). Man sieht bereits an der Argumentation des Gerichts, dass viel Mühe darauf verwendet wurde, im konkreten Fall die Zwangsgeldfestsetzung noch als rechtmäßig anzusehen. Praktisch zu bedenken ist hierbei, dass eine Festsetzung auch nur dann sinnvoll ist, wenn anschließend, in der 3. Stufe der Vollstreckung 30 dann das festgesetzte Zwangsgeld beigetrieben wird, d.h. der Vollstreckungsschuldner muss dann das festgesetzte Zwangsgeld auch bezahlen 31 !

c) Gegen eine Festsetzung in einem derartigen Fall spricht, dass diese Zwangsgeldfestsetzung mehr repressiven Charakter hat. Der Sinn der Beugefunktion des Zwangsgeldes wird in eine Strafmaßnahme verkehrt, wenn das Zwangsgeld trotz Erledigung und fehlender Wiederholungsgefahr beigetrieben wird. Außerdem müssen auch noch zum Zeitpunkt der Beitreibung die Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen 32. „Mit dem Zweck des Zwangsgeldes, den Willen des Pflichtigen zu beugen, und dem Übermaßverbot als Bestandteil des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist es nämlich nicht zu vereinbaren, die Beitreibung auch dann noch zuzulassen, wenn es ausgeschlossen ist, dass der Pflichtige nochmals gegen das Verbot verstößt   Es ist nicht erforderlich, den Willen des Pflichtigen zu beugen, wenn das Verbot nicht mehr missachtet werden kann.“ 33

d) Gegen eine Zwangsgeldfestsetzung (und anschließende Beitreibung) im konkreten Fall spricht insbes. in Sachsen nunmehr § 19 V 2 VwVG, wonach zur Erzwingung einer Duldung oder Unterlassung Zwangsmittel nicht mehr angewandt werden dürfen, wenn eine weitere Zuwiderhandlung nicht zu befürchten ist (sog. Vollstreckungshindernis 34).

3. Zur Zwangshaftanordnung im konkreten Fall (OVG Münster, lmbisswagen)

a) Das OVG hat dazu ausgeführt:

„Die Befolgung der Ordnungsverfügung steht der Anordnung der Ersatzzwangshaft nicht entgegen. Ebenso wie ein Zwangsgeld auch dann festgesetzt werden kann, wenn eine weitere Zuwiderhandlung wegen Fristablaufs oder Erledigung der Verfügung nicht mehr möglich ist 35, kann auch bei Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes die Ersatzzwangshaft angeordnet werden. Dies ergibt sich aus dem Charakter der Ersatzzwangshaft als Beugemittel.

Gleichermaßen wie die nachfolgende Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes soll auch die Anordnung der Ersatzzwangshaft dem Beugemittel Androhung Nachdruck verleihen. Ohne die nachträgliche Durchsetzung — sei es durch Beitreibung des Zwangsgeldes oder bei Uneinbringlichkeit desselben durch Anordnung der Ersatzzwangshaft — ginge die Androhung des Zwangsmittels ins Leere, weil sie allein kein Übel darstellt, das den Pflichtigen zu dem geforderten Unterlassen bewegen kann.

Andernfalls könnte ein Pflichtiger, der nicht zahlungsfähig ist, seine Unterlassungspflicht ignorieren, er müsste weder die nachträgliche Festsetzung des Zwangsgeldes noch die Anordnung der Ersatzzwangshaft fürchten und könnte seiner Unterlassurjgspflicht so lange zuwiederhandeln, bis die Behörde ein anderes Zwangsmittel angedroht und festgesetzt hätte. Er stünde besser da als der zahlungsfähige Pflichtige.“

b) Diese Auffassung des OVG Münster ist konsequent, wenn man auch die Beitreibung des Zwangsgeldes (als 3. Stufe des Vollstreckungsverfahrens) für rechtmäßig erachtet, obwohl ein Verstoß gegen den (erledigten) Grundverwaltungsakt zu diesem Zeitpunkt überhaupt nicht mehr möglich ist.

c) Mit der Rechtslage in Sachsen ist, wie oben dargelegt (§ 19 V 2 SächsVwVG), diese Entscheidung nicht in Einklang zu bringen. Außerdem ist nach § 2 a I 1 SächsVwVG die Vollstreckung einzustellen oder zu beschränken, wenn u.a. „ihr Zweck erreicht wurde.“

III. Zwangshaft nach „Zweckerreichung“

1. Bedenken in diesem Zusammenhang äußerte auch das VG Berlin 36 in einem Beschluss aus dem Jahre 1998.

Es ging um eine Beräumungs- und Schädlingsbekämpfungsmaßnahmen auf einem Grundstück entspr. einem Bescheid der Behörde vom 21 .7.1997 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Anm.:das ist der Vollstreckungstitel).

Als sich später nach erfolglosen Pfändungsversuchen (Anm.: Beitreibung als 3. Stufe des Vollstreckungsverfahrens nach Androhung und Festsetzung des Zwangsgeldes) die Uneinbringlichkeit des festgesetzten Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 DM herausstellte, beantragte die Vollstreckungsbehörde beim Verwaltungsgericht die Anordnung von Ersatzzwangshaft gegen die Antragsgegnerin, zu vollziehen an ihrem Geschäftsführer. Aus den Akten ergibt sich, dass die Vollstreckungsbehörde bei einem Ortstermin am 13.10.1997 festgestellt hatte, dass der Hof nahezu sauber ist und deshalb kein Handlungsbedarf bestehe.

Diesen Antrag der Vollstreckungsbehörde hat das Gericht mit Beschluss vom 8.10.1998 abgelehnt.

2. Nach Auffassung des Gerichts war hinsichtlich der Beräumung der Grundstücke zum Zeitpunkt des Antrags auf Anordnung von Ersatzzwangshaft das Beugeziel (Anm.: Beräumung und Schädlingsbekämpfung war durchgeführt) bereits erreicht, weil nach den Feststellungen der Behörde kein Handlungsbedarf mehr bestand. Insoweit war gemäß § 15 III VwVG der Vollzug des Bescheides einzustellen (Anm.: wg. Zweckerreichung, siehe auch § 2 a 1 Nr. 1 SächsVwVG).

„Dass sich auf dem Grundstück nunmehr wieder neuer Sperrmüll bzw. Schrott befindet, ist unerheblich, da deren Beräumung nicht Gegenstand des Bescheides vom 21 .7.1997 war“.

 

 

1  Im Anschluss an die Aufsätze „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht‘ (VR 2004, 181 ff.) und „Rechtsschutz im Verwaltungsvollstrekkungsverfahren“ (VR 2004, 253 ff.).

Z.B. § 16 VwVG Bund, § 611 NWVwVG und § 57 I SachsAnhSOG.

§ 23 des SächsVwVG lautet nunmehr wie folgt:

„(1) Ist das Zwangsgeld uneinbringlich, so kann das Amtsgericht auf Antrag der Vollstreckungsbehörde nach Anhörung des Vollstreckungsschuldners einen Haftbefehl erlassen, wenn bei der Androhung des Zwangsgeldes oder nachträglich auf die Zulässigkeit der Zwangshaft hingewiesen worden ist. In dem Haftbefehl sind der Gläubiger, der Schuldner und der Grund der Verhaftung zu bezeichnen.

(2) Die Zwangshaft beträgt mindestens einen Tag und höchstens zwei Wochen.

(3) Die Zwangshaft ist auf Antrag der Vollstreckungsbehörde von der Justizverwaltung zu vollstrecken. Die §§ 904 bis 911 der Zivilprozessordnung gelten entsprechend”.

VGH München, NVwZ.RR 1998, 310.

VG Berlin, NVwZ-RR 1999, 349.

OVG Münster, NVwZ-RR 1997, 764; VG Meiningen, NVwZ-RR 2000, 477.

VG Meiningen, NVwZ-RR 2000, 477.

7 Zu diesem Problem siehe die umfangreichen Ausführungen im Aufsatz Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz“, VR 2004, 181 ff.

Im Zusammenhang mit der Anordnung von Ersatzzwangshaft beschäftigt sich das OVG Münster (NVwZ-RR 1997, 764) ausdrücklich auch mit der Frage nach dem Vollstreckungstitel.

VG Stuttgart, NVwZ 1999, 323; VGH München, NVwZ-RR 1997, 69; OVG Münster, NVwZ-RR 1997, 764.

Nach § 57 I SachsAnhS0G muß bei der Androhung des festgesetzten Zwangsgeldes auf die Möglichkeit der Ersatzzwangshaft verwiesen werden.

Diesen Hinweis hat die Vollsfreckungsbehörde im konkreten Fall erst bei der Festsetzung des Zwangsgeldes gegeben, also zu spät, weshalb den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt wurde (VG Dessau, LKV 1996, 80); ebenso z.B.in Hessen, dazu VG Frankfurt, NVwZ 1994, 725, und in Baden-Württemberg, § 24 I LVwVG.

Anders ist die Rechtslage z.B. in Sachsen, wonach auch noch nach der Androhung auf die Zulässigkeit von Zwangshaft hingewiesen werden kann 23 II SächsVwVG), siehe F 2.

VG Meiningen, Beschluss vom 22.9.2003, 2 S 537/03; VG Berlin, NVwZ-RR 1999, 349, 350; OVG Bremen, NVwZ-RR 2004, 658, 659.

10 VG Meiningen, 2 S 537/03; VG Stuttgart, NVwZ 1999, 323; VG Berlin, NVwZ-RR 1999, 349, 350.

11   OVG Münster, NVwZ-RR 1997, 764; VG Meiningen, NVwZ-RR 2000, 477; das VG Frankfurt sieht die Anordnung der Ersatzzwangshaft als einen Eingriff in die Freiheit der Person, der nach Art. 104 I GG nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen Formen zulässig ist (NVwZ 1994, 725); Brühl, Dje Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs im gestreckten Verfahren, JuS 1997, 926 ff., konkret S. 998, 68; OVG Bremen, Fn. 9.

12 Zu beachten ist, dass Zwangshaft immer nur in „Kombination“ nach vorhergehendem Zwangsgeld erfolgen kann, §§ 22, 23 VwVG (also nicht bei den Zwangsmitteln der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs); die Zwangshaft wird deshalb als „unselbständiges“ Zwangsmittel bezeichnet (OVG Münster, NVwZ-RR 1997, 763; VG Frankfurt, NVwZ 1994, 725).

13   NVwZ 1999, 323.

14 Bei dem der Androhung vorausgegangenen Grund-Verwaltungsakt (seuchenrechtliche Verfügung) handelt es sich um einen Fall des § 2 Nr. 1 VwVG, es liegt kein Fall des § 2 Nr. 2 VwVG vor, da der Grund-Verwaltungsakt erst seit 8.10.1996 unanfechtbar war.

15 Rechtslage in Baden Württemberg; durch die Änderung des VwVG in Sachsen ist nunmehr die Zuständigkeit für den Erlaß eines entspr. Haftbefehls auf das Amtsgericht übertragen worden, § 23 1 SächsVwVG (siehe F. 2)

16 Siehe dazu die Überschrift vor § 43 VwVfG, Abschnitt 2, „Bestandskraft von Verwaltungsakten‘. Der Begriff der „Bestandskraft“ wird im VwVfG nicht weiter verwendet, jedoch der auch aus dem Vollstreckungsrecht (§ 2 SächsVwVG) bekannte Begriff der „Unanfechtbarkeit“ (siehe z.B. §§ 48, 49 VwVfG im Zusammenhang mit Rücknahme und Widerruf eines Verwaltungsaktes).

17 Siehe dazu Schoch, Grundfälle zum Polizei- und Ordnungsrecht, JuS 95, 309; zur „Bestandskraft“ siehe auch die Klausur des Verfassers, Ein Fahrlehrer auf Abwegen, VR 2003, 421 ff., F 44

Unter dem Gesichtpunkt der Gefahrenabwehr erstaunt, dass die Behörde im Ausgangsbescheid vom 10.5.96 nicht die Anordnung der sofortigen Vollziehung getroffen hat mit der Folge, dass sie dann die „Allgemeinen Voraussetzungen der Verwalfungsvollstreckung“ erfüllt und einen Vollstreckungstitel gehabt hätte.

18 Siehe dazu die entspr. Erörterungen im Aufsatz „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht“, Fall 1.

19   Doepke, Verwaltungsvollstreckung im Freistaat Sachsen, SächsVBI. 1997, 276, 277; App, Verwaltungsvollstreckung wegen Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen, JuS 1987, 455, 459; sog. formelle Bestandskraft (siehe auch F.16 und 17).

20   Siehe dazu „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht‘, Fall 1.

21 D.h. dass die Erhebung des Widerspruchs gegen die Zwangsgeldandrohung die Behörde nicht davon abhalten kann, das Vollstreckungsverfahren weiter zu betreiben und das Zwangsgeld trotz eines Widerspruchs gegen die Androhung festgesetzt werden kann (siehe dazu die entspr. Erörterungen bei „Fälle zum Verwaltungsvollstreckungsrecht”, Fall 1, und VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 540, 541 (Fall 2); Schoch, JuS 1995, 311.

22 In Sachsen § 19 III, IV SächsVwVG.

23 Das OVG Münster (NVwZ-RR 1997, 764) betrachtet die Ersatzzwangshaft als schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Bewegungsfreiheit des Vollstreckungsschuldners (Art. 2 II i.V. mit 104 I GG) und als das letzte Mittel eines Staates, um seine Anordnungen gegenüber uneinsichtigen Bürgern durchzusetzen; ebenso VG Dessau, LKV 1996, 80; VG Berlin, NVwZ-RR 1999, 349, 350; VG Meiningen, NVwZ-RR 2000, 477; Brühl, JuS 1998, 68; aktuell ebenso OVG Bremen, Fn. 9.

24 Ebenso VG Dessau, LKV 1996, 80: Die Anordnung der Ersatzzwangshaft hat keinen Strafcharakter, sondern ist ein Beugemittel.

25 VG Meiningen, 2 S 537/03: im konkreten Fall ging es um die Beitreibung eines Zwangsgeldes in Höhe von 50 Euro!

26 NVwZ-RR 1997, 764.

27   DÖV 1996, 926.

28 Wie im Falle der besprochenen Entscheidung des OVG Münster: „Untersagung des Weiterbetreibens des lmbisswagens“

29   Ebenso OVG Münster, NVwZ 1993, 671; zustimmend Brinktrine, Rechtsfragen des Zwangsgeldeinsatzes im Verwaltungsvollstreckungsverfahren, SächsVBl. 2000, 101,105.

30 So ausdrücklich zu den 3 Stufen im Vollstreckungsverfahren beim Zwangs-geld (Androhung, Festsetzung und abschliessende Beitreibung) das OVG Magdeburg im konkreten Fall.

31 Oder es kommt anschließend nach Feststellung der „uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes, wie im besprochenen Fall des OVG Münster, sogar zur Anordnung von Zwangshaft!

32   VGH Mannheim, DÖV 1996, 792, 793; OVG Lüneburg, NVwZ-RR 1990, 605.

33 OVG Greifswald, NVwZ-RR 1997, 762 (wg. § 92 I 5 SOG MV, der nunmehr § 19 V 2 des SächsVwVG entspricht); VGH Mannheim, DÖV 1996, 792.

34 Das OVG Saarlouis (DÖV 2003, 167) verweist auf die Rechtslage im Saarland, die eine derartige Vorschrift im vwVG nicht enthält und hat deshalb keine Bedenken gegen eine Beifreibung des Zwangsgeldes (die im konkreten Fall aber aus einem anderen Grund scheiterte).

35 unter Hinweis auf die unter Fn. 29 angegebene Entscheidung des OVG Münster.

36 NVwZ-RR 1999, 349, 350.

 

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